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Regiões Metropolitanas: um potencial a ser melhor explorado


Debatendo dificuldades e diretrizes para que as Regiões Metropolitanas sejam relevantes na prestação regionalizada do Saneamento Básico.


Isadora Cohen

Ana Carolina Sette

Matheus Cadedo


Publicado originalmente no Jornal Eletrônico JOTA


A partir da edição do Novo Marco do Saneamento Básico, o chamado “interesse comum”, em que o Estado exerce em conjunto com municípios a titularidade dos serviços de saneamento, por meio de Regiões Metropolitanas (RMs) ou blocos regionais que adotem estrutura assemelhada[1], ganhou destaque.

O que se observou no país desde então (em linha com o que já vinha sendo praticado previamente) foi uma tendência de concentração decisória nas estruturas de governança metropolitana por parte do ente Estadual, como, por exemplo no caso das RMs de São Paulo[2], em que o Estado detinha cerca de 50% dos votos necessários para discutir ou aprovar um projeto conjunto[3] (incluindo a eventual prestação regionalizada de serviços).

Esta configuração se mostrou importante inicialmente, pois seria capaz de evitar a paralisia decisória em um contexto em que múltiplos Municípios, com diversas opiniões e interesses divergentes, dificilmente encontravam um consenso acerca dos trabalhos e projetos a serem desenvolvidos conjuntamente. Apesar de controverso, o papel central do Estado nas votações seria capaz de gerar coesão entre os diferentes entes federados, impedindo o travamento de pautas e agendas.

Esse equilíbrio entre os papéis dos entes federados vem sendo apreciado pelo Supremo Tribunal Federal, que acabou por introduzir importantes mudanças na estrutura de governança até então praticada, a partir de entendimentos recentes, como nas ADIs 6.573 e 6.911, provenientes do Estado de Alagoas. Na ocasião dos julgados, a Corte considerou relevante para essa balança a promoção de maior autonomia dos entes federados nos órgãos colegiados da Região Metropolitana, sobretudo os municipais.

Em suma, o Tribunal concluiu pela impossibilidade de que o Estado ou apenas um dos Municípios integrantes exerça o controle e tome de forma majoritária as decisões deliberativas das RMs. O entendimento representa uma evolução, em linha com as considerações dadas na ADI 1.842, em que se entendeu que a participação dos entes nos colegiados deliberativos metropolitanos não precisava ser paritária, desde que apta a prevenir a concentração do poder decisório no âmbito de um único ente.

Essas decisões do STF acabaram provocando uma reflexão quanto às estruturas de governança metropolitana até então vigentes e o desafio de se criar novos arranjos a um só tempo operacionais e capazes de traduzir e representar o interesse da maioria de seus entes federativos, sem acarretar paralisia decisória.

Nesse sentido, se o leitor da presente coluna permitir alguns “pitacos”, podemos citar alguns pontos de atenção que podem auxiliar os interessados no tema a pensar em soluções, de forma a permitir que as RMs alcancem esse equilíbrio desafiador e passem a desempenhar papel relevante nos projetos de infraestrutura, sobretudo no âmbito do saneamento.

Pensar em uma estrutura de votos ponderados equilibrada, que não permita a predominância do interesse de um ou dois entes federativos, em uma distribuição clara das atribuições e competências de todos os órgãos que compõe a governança metropolitana e em suas estruturas financiamento podem ser perspectivas fundamentais para viabilizar projetos futuros de serviços públicos regionalizados.

Um exemplo que parece promissor e atento a estes pontos, mas que carece de estudos e análises mais detalhados, é o da Reformulação da Estrutura de Governança da Região Metropolitana do Rio de Janeiro (RMRJ), ocorrida através da Lei Complementar estadual n.184/18.

Apesar de retirar do Estado percentual majoritário dos votos, descentralizando o poder decisório, a nova legislação lhe garantiu papel central na condução e organização dos trabalhos e projetos de interesse metropolitano. Nessa nova configuração, o próprio Governador do Estado é quem figura como Presidente do órgão deliberativo da RMRJ[4] e tem o poder de pautar projetos, convocar reuniões, provocar deliberações, entre outros.

Ao mesmo tempo, foi criado um órgão técnico vinculado, o Instituto Rio Metrópole, cujos Diretores são nomeados pelo Governo do Estado, e responsáveis por promover a execução das decisões e projetos tomados em sede da Região Metropolitana.

Nos parece que ao conferir essa nova organização à sua governança, a RMRJ buscou estabelecer um bom equilíbrio entre maior autonomia e participação de entes federados nas RMs, de encontro ao que vem sendo apontado pelo STF.

O desafio de encontrar uma configuração que confira, de fato, às RMs a sua função principal de atendimento aos interesses coletivos representados pelos entes federativos passa, ao nosso ver, pela manutenção de um papel relevante do Estado na estruturação e condução de projetos, medidas que poderiam ser exploradas por outras RMs do país.

Em resumo, as possibilidades são diversas havendo grande espaço à inovação, como soluções bilaterais em detrimento das colegiadas, a celebração de convênios de cooperação entre o Município sede o Estado, entre outras que podem ser melhor exploradas em outras reflexões sobre o tema. O importante é estar atento à modelos de governança que sejam operacionais, evitando a paralisia decisória e permitindo o contínuo aprimoramento e estímulos aos projetos regionalizados de serviços e de promoção da infraestrutura.

[1] Destaca a lei que “as unidades regionais de saneamento básico devem apresentar sustentabilidade econômico-financeira e contemplar, preferencialmente, pelo menos 1 (uma) região metropolitana, facultada a sua integração por titulares dos serviços de saneamento. Além disso, é pontuado que “a estrutura de governança para as unidades regionais de saneamento básico seguirá o disposto na Lei nº 13.089, de 12 de janeiro de 2015 (Estatuto da Metrópole)” . Consulte-se o art. 7º e 8º da Lei 11.445/07, alterada pelo novo Marco. [2] Citam-se as Regiões Metropolitanas de São Paulo, Campinas, Sorocaba, Baixada Santista e Vale do Paraíba. [3] Consultem-se as Leis Complementares Estaduais nº 1.139/11; 1.4121/14; 1.234/14; 1.166/12 e 815/96 Destaca-se que a instância deliberativas nas Regiões Metropolitanas do Estado de São Paulo são os chamadas de “Conselhos de Desenvolvimento”, compostos por Estados e Municípios. [4] O Conselho Deliberativo da Região Metropolitana do Rio de Janeiro.

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