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Mercado Voluntário de Carbono: O que fazer para viabilizar mais projetos públicos no setor?

Uma análise de como sinergias do setor privado e público podem ser conjugadas para impulsionar iniciativas que tenham em seu cerne a exploração do mercado de crédito de carbono.


Isadora Cohen

Thaís Cardoso

Matheus Cadedo


Publicado originalmente no JOTA


Na última semana a Petrobrás figurou em diversas manchetes ao se tornar uma das primeiras empresas brasileiras, de grande porte, a adquirir créditos de carbono[1], equivalentes a 175 mil toneladas de gases de efeito estufa, visando a descarbonização de parte de suas atividades. A aquisição dos títulos foi feita junto ao Projeto Envira Amazônia, sediado no município de Feijó, no Acre, que prevê a proteção de 570 hectares de floresta amazônica em uma área privada adquirida por seus operadores. A iniciativa ilustra bem o potencial ainda pouco explorado do mercado voluntário de carbono no Brasil.

Contudo, enquanto iniciativas bem-sucedidas têm sido vistas no setor privado, os Estados, Municípios e a própria União têm tido dificuldades em estruturar seus projetos de emissão de crédito de carbono, sobretudo visando a proteção de florestas públicas e unidades de conservação (que, historicamente, sofrem com o alto desmatamento e a baixa fiscalização).

Apesar da recente liberação da emissão e comercialização de créditos de carbono em florestas públicas (com a queda da vedação existente até o final do ano passado, antes da edição da Medida Provisória nº 1.151/2022, convertida na Lei Federal nº 14.590/2023), o setor público brasileiro ainda sofre com duas problemáticas centrais: (i) a dificuldade de regularização fundiária das áreas síntese dos projetos; e (ii) a estruturação de mecanismos de hedge, que visem proteger eventuais investidores de grandes variações no preço dos créditos de carbono.

O primeiro ponto ganha ainda mais importância naqueles projetos da região Norte do país, já que, notadamente, essa sofre com problemas decorrentes da ocupação irregular de terras por “grileiros” e “posseiros”. Além disso, há ainda os proprietários de fazendas e sítios dentro das áreas de conservação que, a despeito do que a lei ordena, acabam não sendo desapropriados com a criação de uma Unidade de Conservação.

Ocorre que os órgãos governamentais, muitas vezes, não possuem capacidade orçamentária e recursos materiais e humanos para mapear todas as áreas ocupadas, regular ou irregularmente, dentro das Unidades de Conservação. Consequentemente, a estruturação de projetos que alinhem a preservação ambiental com a emissão de créditos de carbono passa a ser dificultada. Sem o pleno domínio da área associada aos títulos, não há como fazer a certificação dos créditos ou de garantir a vedação ao desmatamento.

A solução para contornar esses desafios pode residir em exemplos já consolidados em setores bem sedimentados das concessões e parcerias público-privadas. No setor rodoviário, como ilustração, é comum que seja prevista competência para que a concessionária possa desapropriar as áreas necessárias à consecução de projetos, como já autoriza o art. 3º, inciso I, do Decreto-Lei nº 3.365/1941. A medida garante mais agilidade e presteza na construção e ampliação do ativo público concedido. Claro que, por se tratar de risco alto, a correspondente contrapartida à iniciativa privada deve, também, ser dimensionada.

O agente privado pode deter maiores condições para mapear e desapropriar as áreas que forem necessárias ao domínio de uma concessão, visando a emissão do crédito. Para isso, é necessário que o contrato preveja a delegação deste importante poder de polícia e que o agente privado tenha algum tipo de compensação financeira por este trabalho. À luz do praticado no setor rodoviário, também recomenda-se que haja o devido compartilhamento de risco de desapropriações e desocupações, com a eventual recomposição do equilíbrio contratual em caso de variação radiacal dos valores efetivamente despendidos em relação aos valores previstos.

Ainda, criar projetos com diferentes fases de implementação, como uma inicial de regularização fundiária, uma segunda de certificação e outra de emissão dos créditos, pode ser uma boa saída. Descontos nas outorgas fixa e variável pagas ao Poder Concedente, ao menos nos primeiros anos da concessão, pode ser outra forma de compensar o agente privado pelo risco adicional assumido e de equilibrar o seu fluxo de caixa. Aportes públicos aos projetos, o que os aproxima das parcerias público-privadas, também podem constituir outra alternativa.

Cumpre salientar que outros arranjos mistos também podem ser pensados. O parceiro privado, por exemplo, pode ficar responsável pela realização de atos preparatórios à regularização fundiária, que sejam promovidos pelo Poder Concedente. Independente do modelo, o que se atesta é que os agentes privados podem desempenhar maior protagonismo na estruturação e execução de projetos de emissão de créditos de carbono, superando as dificuldades e carências que o setor público atualmente enfrenta.

Do ponto de vista do hedge, uma das maiores problemáticas é a grande variação média do preço dos créditos de carbono, marcado por picos altos e baixos, sazonais. Em projetos públicos, que envolvem a maior gama de investimentos, esse fator pode ser preocupante, já que coloca em risco o equilíbrio econômico-financeiro da própria concessão florestal ou de uso da Unidade de Conservação.

Nessa seara, destaca-se a iniciativa do Estado de Tocantins, que já têm buscado soluções para o problema[2], ao usar uma empresa pública, a Tocantins Parcerias, para garantir níveis mínimos de venda dos títulos. Outra possibilidade pode ser a instituição de parcerias com obrigações contratuais mais fluídas, que possam ser repactuadas ou modificadas, de forma pré-determinada, a partir da variação de diferentes “bandas” do valor do crédito de carbono comercializado.

O essencial é dar voz à criatividade e buscar resolver as dificuldades postas na mesa, sempre de forma técnica e bem estruturada. Os projetos de carbono, apesar de novos e incipientes, podem aprender muito com experiência pretéritas de setores mais consolidados da infraestrutura. Com iniciativas nessa linha, criam-se condições para novos projetos do mercado voluntário, com enfoque para florestas e Unidades de Conservação públicas. O meio ambiente, consequentemente, agradece!

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