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Agências Reguladoras e Mobilidade

Como aprimorar o ambiente regulatório e estimular o desenvolvimento dos modais de transporte de passageiros?


Isadora Cohen

Luísa Dubourcq

Matheus Cadedo


Publicado orginalmente no JOTA


Uma boa mobilidade urbana, voltada para o transporte de passageiros, é fator essencial para a melhoria da qualidade de vida de todos os brasileiros. Com uma boa rede, economiza-se tempo de viagem, facilita-se a integração das populações mais pobres aos grandes centros urbanos e contribui-se para a redução dos efeitos climáticos negativos.

Contudo, são inúmeras as dificuldades de planejamento e organização dos modais de transporte, sobretudo para os entes estaduais, que detêm competência para oferecer e administrar linhas intermunicipais e, muitas vezes, de interesse metropolitano e intermetropolitano[1]. Entre os fatores que podem contribuir para esse cenário, este artigo busca focar em um elemento central: a ausência de agências reguladoras ou órgãos especializados para atuar no setor. Também buscaremos refletir sobre premissas e boas práticas que agências ideais ou, ao menos, funcionais poderiam observar.

Para se ter noção de nosso cenário precário, ao realizar uma breve pesquisa entre as diferentes agências reguladoras estaduais, identificamos que existem apenas quatro[2] entes reguladores no Brasil com algum grau mínimo de expertise em mobilidade urbana, voltada ao transporte de passageiros (excluída a Agência Nacional de Transportes Terrestres, federal)[3]. Entre as agências existentes, também podem ser identificados gargalos de atuação.

Isso porque muitos desses órgãos compartilham atribuições regulatórias de modais passageiros com outras de cargas ou de infraestrutura viária (sobretudo de rodovias). É o caso, por exemplo, da Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados de Transporte do Estado de São Paulo (ARTESP), reconhecida nacionalmente por sua atuação na gestão das concessões de rodovias, mas que ainda não conta com um robusto arcabouço técnico para lidar com assuntos de mobilidade de passageiros. Exemplos como esse ilustram como o setor pode sofrer com soluções e planejamentos improvisados e pouco articulados.

Cremos que o melhor – ainda que não o único – acaminho para melhorar esse contexto seria ter agências com maior grau de especialização no transporte coletivo de passageiros. Entretanto, não basta criar ou aprimorar as agências existentes, sem os devidos cuidados. Para isso, destacaremos quatro características que podem ser interessantes para a construção de agências modernas e eficientes, mesmo que não se traduzam em um modelo “ideal” ou obrigatório. Duas dessas características estão relacionadas com possíveis modelos de governança e de organogramas. As demais são verdadeiras premissas de atuação que entendemos como essenciais para se ter um bom ambiente regulatório.

A primeira seria ter sob o “guarda-chuva” de uma mesma agência a competência para fiscalizar, monitorar, planejar e regular os diferentes modais de mobilidade, como os metro-ferroviários, de ônibus (intermunicipal), hidroviário e de aviação regional (caso haja demanda e necessidade, nesses últimos dois casos). Ou seja, unificar a competência de uma agência sobre todo o setor de transporte de passageiros.

Pode-se até estranhar tal medida, imaginando que o melhor, em um contexto ideal e com disponibilidade orçamentária, seria ter uma agência para cada modal. Porém, isso poderia gerar um grande problema de coordenação e sinergia entre os diferentes meios de transporte que, na prática, costumam ser interconectados e dependentes entre si. Um modal via trilhos, por exemplo, guarda grande relação com modais via pneus (ônibus). As demandas e regulações sobre um acabam por influenciar o outro. A mesma lógica pode ser aplicada aos outros modais de passageiros.

Dessa forma, uma agência unificada se mostraria capaz de garantir um planejamento conjunto, em que os diferentes modais “conversem” entre si e se articulem de forma coesa e equilibrada, proporcionando a melhoria da prestação de serviços públicos ao usuário. Destaca-se, contudo, que isso não significa em que outros modelos, de pluralidade de agências, sejam ruins. O sistema federal, por exemplo, em que as competências regulatórias de transportes estão distribuídas entre diferentes entes reguladores também merece destaque, levando em conta os aprimoramentos institucionais e regulatórios que vem sido desenvolvidos nos últimos anos.

Mesmo assim, entendemos que uma agência centralizada poderia permitir uma segunda característica interessante para se ter um modelo regulatório e de planejamento funcional e eficiente. Seria a criação de diretorias temáticas, uma para cada modal de mobilidade, sujeitas às uma Diretoria Geral, que coordene as atividades das demais. Com esse arranjo, garante-se a sinergia entre diferentes modais, exposta anteriormente, sem relativizar ou priorizar alguns em detrimento de outros.

Acontece que em modelos tradicionais de governança, as diretorias de uma agência reguladora costumam ter atribuição funcional (diretoria de novos projetos, de fiscalização, planejamento, entre outras) e não temáticas (uma diretoria para trilhos, outra para ônibus e assim por diante). O problema desse modelo é que pode favorecer um cenário em que determinados modais sejam priorizados em detrimento de outros que, muitas vezes, acabam esquecidos. Já as diretorias temáticas podem garantir maior nível de prioridade no planejamento de todos os modais, garantindo, também, maior interlocução entre eles.

Vistos esses pontos mais relacionados à organização da governança interna de uma agência de transporte de passageiros, podemos passar aos pontos que consideramos importantes sobre a forma de atuação de um ente desta natureza. Nessa linha, são duas as premissas a serem destacadas: (i) exigência e institucionalização das Análises de Impacto Regulatórios (AIR) para as propostas de alterações regulatórias; e (ii) a abertura de mecanismos de constante diálogo com concessionárias e atores privados.

As análises de impacto regulatório, que já são a regra nos principais reguladores mundo afora, garantem maior grau de eficiência regulatória ao considerarem as possíveis consequências e externalidades positivas e negativas que uma nova regulação pode gerar. Além disso, o modelo também se mostra capaz de assegurar a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de delegação com a iniciativa privada, ao analisar os novos ônus que podem ser impostos aos regulados, sendo, portanto, elemento essencial das boas relações público-privadas.

Por fim, como última premissa importante, é necessário que as novas e antigas agências que regulem o transporte de passageiros não encarem as concessionárias e agentes privados como um “inimigo” que buscaria, constantemente, novos caminhos para descumprir regulações. Se faz necessário mudar a cultura da relação regulador-regulado. Para isso, acreditamos ser primordial que as agências de mobilidade de passageiros adotem como prática a realização de reuniões periódicas com concessionárias e agentes privados.

Com isso, gera-se um ambiente de constante diálogo e aprimoramento, em que as partes podem analisar conjuntamente problemas e destaques da melhoria da prestação de serviços públicos, evitando um tom bélico, muitas vezes presente.

Com esses quatro elementos, acreditamos que podemos começar a construir um ambiente regulatório de maior otimismo para a mobilidade de passageiros no Brasil, com destaque para a atuação dos Estados. As ideias trazidas aqui ainda precisam ser testadas e implementadas na prática, para se verificar seus verdadeiros graus de eficácia. As propostas também não excluem outros modelos que podem atingir níveis de eficácia e desenvolvimento institucional maduros. O importante é já se pensar na criação de novas estruturas regulatórias que levem em conta a importância dos modais de transporte de passageiros em nosso desenvolvimento social, econômico e ambiental.

[1] Apesar das regiões metropolitanas terem competência para organizarem seus próprios serviços de interesse comum (art.1º da Lei 13.089/2015-Estatuto da Metrópole), o Estado acaba desempenhando papel relevante como coordenador de projetos e como membro das próprias regiões metropolitanas. [2]São elas: (I) A Agência de Transporte Metropolitana (AGTRAN/PA); (II) Agência Estadual de Mobilidade Urbana (MOB – Maranhão); (III) Agência Reguladora de Serviços Públicos Concedidos de Transportes Aquaviários, Ferroviários e Metroviários e de Rodovias do Estado do Rio de Janeiro (AGETRANSP/RJ) e; (IV) Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados de Transporte do Estado de São Paulo (ARTESP); [3]A maioria das agências identificadas tratam de temas como saneamento básico, gás canalizado ou de serviços públicos (de forma genérica).

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