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A replicabilidade de PPPs de geração de energia solar fotovoltaica em municípios

Um caminho para a transformação do consumo de energia


Isadora Cohen

Rodrigo Brito

Carolina Carelli

Luísa Dubourcq


Publicado originalmente no JOTA



No início de 2022, o Brasil atingiu a significativa marca de um milhão de unidades consumidoras beneficiadas pela geração fotovoltaica de energia - um cenário que faz brilhar os olhos diante da busca pela maior sustentabilidade e diversidade da matriz energética.

Além dos modelos de geração desenvolvidas isoladamente (em contextos residenciais) ou por empresas, hoje uma nova forma de desenvolvimento de projetos têm alcançado mais destaque: as parcerias público-privadas. Cidades como São Paulo, Manaus, Porto Alegre, Recife, Uberaba, entre outras, já têm projetos de PPP de energia solar fotovoltaica em desenvolvimento ou em andamento. Estados como Piauí, Mato Grosso do Sul, Alagoas e Tocantins seguem o mesmo caminho.

Em linhas gerais, o arranjo de parceria público-privada para projetos de energia fotovoltaica permite que a Administração, em vez de pagar para a distribuidora pelo consumo necessário para alimentar os prédios públicos, contrate um particular para implantar e operar parque de geração de energia. Com isso, o particular recebe contraprestação pela energia gerada, reduzindo os custos da Administração com a sua conta, além de poder vender seu excedente no mercado.

Um dos principais aspectos a serem abordados neste tipo de contrato são os benefícios socioeconômicos proporcionados pela instalação das usinas. A instalação dos sistemas permite a geração e consumo de energia a custos significativamente inferiores àqueles praticados no mercado cativo, e até mesmo no mercado livre de energia – além de outras externalidades positivas relevantes.

A primeira PPP de usina solar fotovoltaica homologada no Brasil, no município de Uberaba/MG, conta com a previsão de R$ 60 milhões de investimentos e uma economia de cerca de 24% nos custos de energia, estimados pela prefeitura em 2018 em cerca de R$ 2 milhões mensais. Além disso, a energia excedente produzida pela usina poderá ser comercializada para a iniciativa privada e a Prefeitura Municipal receberá 10% deste faturamento.

No Estado do Piauí, que conta com oito contratos de PPP para a construção e operação de miniusinas em municípios de pequeno porte, os investimentos ultrapassarão R$ 160 milhões, estimando-se uma economia na ordem de 18% nas despesas públicas com energia.

Tomemos ainda como exemplo uma das miniusinas da PPP do Piauí, em que o sistema gerador de 5MW - com investimentos previstos da ordem de R$ 20 milhões - representa cerca de 4,5% do PIB do município de Barras, com cerca de 42 mil habitantes, onde está prevista sua instalação. Espera-se que, para cada uma das oito miniusinas, sejam criados cerca de 60 empregos com média salarial de R$ 3,5 mil, o que desperta ainda mais a necessidade de replicar ações como essa em mais regiões do Brasil.

Em relação aos benefícios ambientais, outro caso prático merece destaque: na PPP de miniusinas do Estado do Tocantins – cuja fase de Consulta Pública foi concluída em março de 2022 – na qual é prevista a redução da emissão em mais de 2 mil toneladas de gás carbônico na atmosfera, o que equivale ao montante de gás absorvido anualmente por 130 mil árvores.

Especialmente nos municípios de menor porte, a proposta de projetos de PPP de geração de energia fotovoltaica pode parecer desafiadora, sobretudo diante da menor capacidade financeira dos entes subnacionais e da possível ausência de demanda suficiente de energia para a construção de usinas - considerando-se que mais de 65% dos mais de 5500 municípios brasileiros têm menos de 20 mil habitantes.

Uma saída para tanto, que já foi objeto de estudos na prática, é o modelo de projeto de PPP do CODANORTE (Consórcio Intermunicipal para o Desenvolvimento Ambiental Sustentável do Norte de Minas). Composto, inicialmente, pela associação de 34 municípios, atualmente conta com 62 municípios pertencentes às regiões Norte, Central Mineira e Vale do Jequitinhonha – que somam pouco mais de 850 mil habitantes. De forma isolada, a maior parte dos municípios consorciados talvez não tivesse demanda suficiente para a construção de usinas com valores acima dos R$ 10 milhões mínimos exigidos pela Lei de PPPs, de forma que os consórcios se mostram uma boa alternativa para regiões compostas por pequenos municípios.

Do ponto de vista intracontratual, para garantir o sucesso de projetos como esses, conferindo-lhes atratividade e segurança para o investimento privado, dois elementos se mostram cruciais na estruturação: (i) qualidade da modelagem dos projetos, em especial a Matriz de Riscos, encargos e mecanismos de governança e (ii) a presença da figura do Verificador Independente.

Projetos que contam com uma matriz de riscos coerente, adequadamente abrangente e clara, além de mecanismos bem formulados de reequilíbrio econômico-financeiro e a adequada delimitação de papéis e responsabilidades oferecem maior previsibilidade, segurança, respaldo e atratividade aos parceiros privados.

A presença do Verificador Independente, por sua vez, se mostra uma viabilizadora da fluidez contratual e cada vez mais um mecanismo eficaz para trazer lisura e independência quanto aos interesses das partes envolvidas no contrato. Exemplos como nas PPPs das miniusinas do Piauí atestam a capacidade do Verificador Independente como promotor do constante alinhamento entre as partes, assegurando a integração e o fluxo de comunicação, atuando de forma transparente e consistente na aferição do desempenho e realizando a gestão dos eventuais desequilíbrios econômico-financeiros por meio de suporte técnico em casos de divergência entre as partes.

Os exemplos mencionados mostram que uma boa estruturação de projetos, que considere o contexto local e o incentivo para, a depender do caso, a adoção de soluções consorciadas para a viabilização dos empreendimentos em localidades menores, é capaz de atrair investimentos para um setor em pleno crescimento, em projetos que sejam replicáveis mesmo em entes de menor porte.

Ao somarmos as experiências nacionais citadas a uma inteligência contratual de gestão verdadeiramente eficaz, podemos encontrar nas Parcerias Público-Privadas para geração de energia solar fotovoltaica um bom caminho para alavancar o desenvolvimento econômico e social em um país com um potencial energético imenso e carente de iniciativas inovadoras e inteligentes.



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